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            杜鹰:农业供给侧结构性改革要激活农业新动能

            发表于  2018/06/22 14:58   约20分钟

              6月20日,由国务院参事室公共政策研究?#34892;摹?#26032;华网思客联合主办的最新一期《参事讲堂》在新华网举行。国务院参事、国家发展改革委原副主任杜鹰发表题为?#24230;?#20309;深入?#24179;?#20892;业供给侧结构性改革》的主旨演讲。

              对于如何深入?#24179;?#20892;业供给侧结构性改革,杜鹰提出改革的三大主攻方向:优化供给结构、转变发展方式、培育发展新动能。在他看来,中国农业的发展方式正发生转变,?#25191;?#20892;业格局正酝酿形成,他对乡村振兴的实现充满?#21028;摹?/p>

            杜鹰参事讲述改革故事。新华网 李林摄

            杜鹰参事讲述改革故事。新华网 李林摄

              以下为演讲内容:

              从2004年开始,?#37266;?#27599;年?#23478;?#21457;一个聚焦“三农”问题的一号文件。2017年的?#37266;?#19968;号文件主题就是深入?#24179;?#20892;业供给侧结构性改革,加快培育农业农村发展新动能。2018年?#37266;?#19968;号文件提出实施乡村振兴战略的意见,明确指出要以深入?#24179;?#20892;业供给侧结构性改革作为主线。

              ?#37266;?#20026;什么要提出深入?#24179;?#20892;业供给侧结构性改革?什么是农业供给侧结构性改革?怎样?#24179;?#20892;业供给侧结构性改革?我想围绕这三个问题,结合?#19994;?#30740;的一些体会,谈一点看法,供大家参考。

             

            为什么要?#24179;?#20892;业供给侧结构性改革?

             

              ?#37266;?#25226;?#24179;?#20892;业供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期做好“三农”工作的主线,这是中共?#37266;搿?#22269;务院审时度势,根据“三农”?#38382;?#30340;变化,特别是农业主要矛盾的转化,作出的一个科学判断和重要决策。

            如果我们不能很好地处理和自?#25442;?#22659;的关系,终究会受到大自然对我们的?#22836;!? width=

            如果我们不能很好地处理和自?#25442;?#22659;的关系,终究会受到大自然对我们的?#22836;!?/p>

              很长一段时间,我国农业的主要矛盾是农产品供给总量不足,农产品短?#20445;?#20892;业战线上最主要的任务是增加产量。改革开放以来,我们都围绕着这个任务奋力拼搏。经过多年的不懈努力,现在我国的农业综合生产能力已迈上了一个新台阶。粮食产量已经稳定在1.2万亿斤的高水平上,很多重要农产品,像肉、蛋、菜、果、鱼等产量?#38469;?#20840;世界第一,中国人吃得饱的问题基本上解决了。

              ?#37038;?#25454;上看,1978年我们的粮食产量是3亿吨,现在是6亿吨。1978年时,中国人均粮食占有量是623斤,现在人均粮食占有量是889斤。最重要的?#21103;?#26159;恩格尔系数,城市人口的恩格尔系数1978年是57.5%,2017年下?#26723;?8.6%。农村人口的恩格尔系数1978年是67.7%,2017年下?#26723;?1.2%,下降了一半多。现在我们面临的是吃得好不好的问题、吃得有没有营养的问题、吃得有没有质量的问题。

              这样,我国农业的发展就进入了一个新阶段。新?#38382;葡拢?#20892;业的主要矛盾已经从总量不足转变为结构性矛盾,主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。过去是总量矛盾,现在是结构性矛盾。?#24179;?#20892;业供给侧结构性改革,提高农业综合效益,是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方面。

              那么,在主要矛盾转变?#38498;螅?#20892;业农村发展面临哪些新情况、新问题、新挑战呢?主要?#21491;?#19979;四个方面来看。

              第一,农产品?#34892;?#20379;给的结构性矛盾突出。一方面,一些农产品出现阶段性的供大于求。比如,这?#25913;?#30340;稻谷和前?#25913;?#30340;玉米,产量和库存量远大于消费量,大量的稻?#21462;?#29577;米全都堆在库里,不仅容?#33258;?#25104;陈化和霉变,特别是增加了财政的负担。还有不少农产?#20998;?#38144;积压,面临着生产出来能不能卖得出去、能不能卖一个好价钱的问题。

              另一方面,?#34892;?#20892;产品结构性短缺。比如,从90年代中期开始,国内大豆供不应求,开始?#29992;?#22269;、拉美国家进口大豆,到去年我国进口大豆9553万吨,占国内消费量的87%。又比如做方便面、面包一定要用的强筋小麦,国内生产不足,需要大量进口。

              ?#31216;?#23433;全问题也是结构性矛盾的体现,最著名的案例就是河北三鹿集团的三聚氰氨案,还有水产品的绿孔雀石、鸭蛋的苏丹红、地沟油、养猪用瘦肉精、畜牧业滥用抗生素等问题,都影响到?#31216;?#23433;全。人们对绿色?#31216;貳?#26080;公害?#31216;貳?#26377;机?#31216;?#30340;需求还?#23545;?#24471;不到满足,迫?#34892;?#35201;农业转型升级。

            我们要?#29992;?#20020;的问题来理解什么是农业的供给侧结构性改革。

            我们要?#29992;?#20020;的问题来理解什么是农业的供给侧结构性改革。

              第二,农业资源环境的?#24615;?#21147;不堪重负。过去,我们的农业是主打产量,为了把产量搞?#20808;ィ?#20351;资源环境付出了相当大的代价。最典型的就是化肥和农药使用量过多。中国现在平均每亩地化肥使用量是20多公斤,是世界平均水平的3倍,而且使用效率不高,农业排放的COD超过了工业和城镇,造成土壤有机质下降和水环境污染等问题。大量使用的农膜是不可降解的,容?#33258;?#25104;耕地的板结,将来子孙后代种地就是很大的麻烦。东北?#34892;?#22320;?#28966;?#24230;垦荒,黑土层平均厚度由80-100厘米减少到20-30厘米,使非常宝贵的农业资?#35789;?#19981;再来。青海省玛多县原来人均收入全国最高,后来因为过度放牧沦为贫困县。如果我们不能很好地处理和自?#25442;?#22659;的关系,终究会受到大自然对我们的?#22836;!?/p>

              第三,我国农业的竞争力面临新的挑战。我国的农户具?#34892;?#35268;模、 半自给、兼业化的特点,过去农产品生产还有低成本的优势,但是从2001年加入世贸组织以来,我国农产品价格逐年提高。2005-2015年,我国3种粮食的生产成本年均上升9.9%,其中人工成本和土地成本上升最快,分别达到18%和13%。我国大豆、玉米、小麦、棉花的亩生产成本分别比美国高38%-220%,再加上我国每亩地的用工量多,单产水平又比美国低,单位农产品的成本较美国更高,导?#30053;?#22269;际市场上我们竞争力下降。2004年以来,我国从农产品净出口国转为净进口国,去年农产品贸易逆差达到503亿美元。所以说要做到中国人的饭碗任何时候都牢牢端在?#32422;?#25163;上,是一个非常大的挑战。

              第四,农民收入增长速度放缓。由于总的供求?#38382;?#20915;定农产品价格处于下行周期,?#38047;?#20110;近年外出农民工的净增数量和工资水平增速出现“双降”趋势,导致近年来全国农民收入的增速比此前5年下降了3.3个百分点,迫?#34892;?#35201;为农民就业增收开辟新空间。

              总之,进入新阶段后,我国农业的主要矛盾、外部环境、内在动因都发生了深刻的变化。特别是要注意到,当总量不足的矛盾基本解决?#38498;螅?#20892;业就从卖方市场变成买方市场了,这个阶段出现的问题就主要是供给侧的问题了。过去是卖方市场,“萝卜快了不洗泥?#20445;?#21482;要能生产出来都能卖出去;现在是买方市场,农民不愁东西生产不出来,而是愁卖不出去。这个时候,就要把我们工作的主要精力放在供给侧,通过深化供给侧结构性改革,优化供给结构,提高供给质量,这才是解决当前农业主要矛盾的根?#23601;?#24452;。

             

            什么是农业供给侧结构性改革?

             

              我下乡调研的时候问基层干部,什么是农业供给侧结构性改革?回答五花八门,有?#24605;?#21333;地把农业供给侧结构性改革等同于农业结构调整,也有人张冠李戴地用“三去一降一补”套农业的供给侧结构性改革,这是不对的。比如?#31561;?#26464;杆,农业的金融服务还很不够,很难说是去杠杆,而是要加强金融服务。

            现场观众认真做着?#22987;恰?#26032;华网 李林摄

            现场观众认真做着?#22987;恰?#26032;华网 李林摄

              ?#26723;降祝?#25105;们要?#29992;?#20020;的问题来理解什么是农业的供给侧结构性改革。重要的是,不仅要看到新阶段的主要矛盾是结构性矛盾,更要看到解决结构性矛盾,背后的体制机制问题也要一并解决,体制机制问题不解决,农业的供给质量是很难提高的。所以,正确理解农业供给侧结构性改革,就应该包括三件事:优化供给结构、转变发展方式、培育发展新动能,概括起来就是“调结构、转方式、促改革”。

              一、调结构。这包括两方面,一是优化农业的产品结构和生产结构。大家要看到,新一轮的农业结构调整与?#37213;?#26377;所不同,不能仅仅停留在多种点什么、少种点什么的层面上,也不是一时的调整或某个地区的调整,而是要更好地对接国内外市场需求,更充分地发挥不同地区的比较优势,?#28304;?#36896;“三区”即粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区为基?#31350;?#26550;,在全国范围内形成长期管用的农业生产力布局。比如中国的玉米生产带应该怎样布局,不同的经济作物应怎样向优势产区集中,又比如中国生猪生产的布局,如何从南方人口稠密地区和水网地区转移到环境容量大的地方去,比如东北这?#25913;?#29983;猪生产势头很?#20572;?#36807;去是“?#20808;?#21271;运?#20445;?#23558;来可能要“北肉?#26174;恕?#20102;。

              二是优化农村产业结构,就是要促进农村一二三产业融合发展。以一产为基础,接二连三,把农业产业链条拉长,增加农业的附加值,形成完整的产业?#30784;?#36825;里最主要的就是农产品加工业。我国农产品加工业增加值与农业增加值之比已?#30001;?#19990;纪90年代中期的0.8:1提高到现在的2.2:1,但与发达国家的3:1至4:1相?#28982;?#26377;不少差距,特别是在?#20998;?#21644;质量方面还有很大的提升空间。所以,我国进行农产品精深加工的潜力很大。

              还要高度重视电商、乡村旅游业等新业态的发展。今天中午,我和几位朋友聊到电商向农业的渗透,对传统农业改造提升的影响非常大。还有乡村旅游,这也属于开拓农业多功能,农业不仅有产品供给功能,还?#34892;菹醒?#29983;功能。这?#25913;輳?#20065;村旅游业的发展势头非常?#35813;停?#25152;以深挖农业的潜力,增值空间很大。

              二、转方式。就是转变农业的生产方式和经营方式。在转变农业生产方式方面,要强调“绿色、标准、品牌、科技”4个关键词。?#24179;?#32511;色发展,是农业可?#20013;?#21457;展的根基,首当其冲的就是按农业部的部署?#24179;?#21270;肥农药的零增长,还有实施休耕轮作、黑土地保护、退耕还林?#20849;?#36824;湖、地下水漏?#38750;?#30340;治理、土壤污染的治理、秸秆的综合利用、禽畜粪便无害化处理等,促进宝贵的农业资源永续利用。

              ?#24179;?#26631;准化,就是要形成良好的农业生产规范和?#38469;?#35268;程,这是提高农产?#20998;?#37327;和?#31216;?#23433;全的重要基础。比如说科学养猪,没有?#38469;?#35268;范?#26032;穡?#36824;有蔬菜,越是大棚蔬菜越容易产生病虫害,什么时间可以洒农药,什么时间不能洒农药,这都有讲究,这叫标准化。

              ?#24179;?#21697;牌化,就是要强化供给侧的市场意识,以品?#25340;?#24320;市场,以品牌提高效益。农业的品牌化太重要了,有没有品牌,价格区别很大。当然品牌得是真的,货得是真货。

              强化科技支撑,这不仅是推动农业转型升级的第一生产力,也是促进农业节本增效的最?#34892;?#30340;手段。农业的?#38469;?#20307;系也要转变,我把它归纳为三个方面:从过去追求数量增长向追求质量增长转变;从过去围绕粮食作物生产向围绕整个大农业转变;从过去?#36824;?#24515;种养?#26041;?#21521;全产业链转变。农业科技创新?#20808;?#20102;,农业才有竞争力,这是一个大有前途、大有用武之地的领域。

              在转变农业经营方式方面,关键是要培育新型农业经营主体,光靠自给自足的小农户,永远实现不了农业?#25191;?#21270;。伴随着农村劳动力的转移,农业的经营体制要创新,要在家庭承包经营的基础上培育“3+1”体系,“3”就是家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业,“1”就是全产业链的农业服务体系。有了“3+1”的经营体系,中国农业才有可能?#25191;?#21270;。

              三、促改革。这里的内容很多,比如农产品价格形成机制的改革、集体产权制度的改革、承包地的三权分置改革、集体经营性用地制度改革、农村金融改革、支持下乡返乡人员创业就业?#21462;?#25913;革的核心是什么?核心是把农村的生产要素激活,把?#20102;?#30340;资源?#21483;眩?#35753;它们动起来、流起来、重新组合起来,这样农业农村的发展就有新动能了。

             

            怎样?#24179;?#20892;业的供给侧结构性改革?

             

              实际上,农业供给侧结构性改革早在?#25913;?#21069;就已经起步了,各地都进行了大量的探索和?#23548;?#31215;累了丰富的经验,有很多创新点和亮点,我们要很好地总结起来、推广开来、深入下去。

            农业的金融服务还很不够,很难说是去杠杆,而是要加强金融服务。

            农业的金融服务还很不够,很难说是去杠杆,而是要加强金融服务。

              全国的农业结构调整深入展开。从东北地区积极发展绿色有机农业,到西?#31995;?#21306;大力发展山地特色农业;从西北地区大力发展旱作农业,到东?#31995;?#21306;推动农业上档次上水平发展,我感到这一轮农业结构调整范围之广、力度之大、内容之深刻,是改革开放以来少见的。人们的观念?#37096;?#22987;转变,比如市场的观念、工业化的理念、体制机制创新的意识等,都成为结构调整中的新动力。不同地区农业的比较优势又进一步彰显,农业的资源配置效率进一?#25945;?#39640;。

              农村一二三产业融合发展取得新进展。农产品加工水平明显提升,全行业的主营业务收入达到22万亿元。农村电商以每年两位数的速度增长,2017年全国农产品网络销售额1.2万亿,比上年增长39.1%;乡村旅游,2017年接待游客28亿人次,营业收入7400亿元,?#21152;行?#22320;带动了农村就业和农民增收。

              农业的生产方式和经营方式深刻变化。到2017年,我国已经提前三年实现了化肥农药使用量零增长的目标,农作物的综合机械化?#39135;?#36807;了66%,农业科技进?#28966;?#29486;率达到57.5%,农业的劳动生产率明显提高。全国农产品的注册商标240万件,农业部登记认证的“三品一标?#20445;?#26080;公害产品、绿色?#31216;?#21644;有机农产品和地理标识产品)超过12万个。新型经营主体发展很快。全国承包地的流转率达到36%,新型农业经营主体超过300万个,其中,家庭农产40多万家,种植业家庭农场平均经营规模170亩;农民合作社187万家,入社农户1.1亿户;龙头企业12.9万家,带动了1.2亿农民,表明农业的经营方式上了一个新台阶。总体上看,我国农业供给侧的质量明显提升,区域化布局、规模化经营、标准化生产、社会化服务、品牌化营销的?#25191;?#20892;业格局已经显现。

              下面再重点讲几项事关重大的改革问题。

              一、重要农产品价格形成机制和收储制度改革。大家知道,国家从2004年开始对稻?#21462;?#23567;麦实行最低?#23637;?#20215;,从2007年开始先后对玉米、大豆、油菜?#36873;?#26825;花和食糖实行临时收储政策,目的是为了保护农民的生产积极性。政策性收储在?#23548;?#20013;发挥了重要作用,但也暴露出一些预想不到的问题。主要是,为了应对农产品成本的加速上升,国家连续?#25913;?#19981;断?#31995;魘展?#20215;,使政策性收储价格水平不仅高过了市场价,而且高过了配额内进口完税价,结果陷入了进退两难的境地。一方面,由于国内外价格?#26500;搖?#20135;销价格?#26500;搖?#21407;料与加工品价格?#26500;遙?#23548;?#30053;?#22269;内产量增加的同时,进口压力陡然加大,库存积压严重,财政不堪重?#28023;?#24066;场?#23637;?#20027;体和加工企业都没有了入市的积极性。另一方面,如果不提高收储价格,又不能保护和调动农民生产的积极性。显然,这些问题只能通过改革来解决。

              改革的基本思路就是“市场定价、价补分离?#20445;?#21363;一方面把附加在价格上的保收入功能剥离出来,充分发挥价格调节市场供求的作用;另一方面通过价外补贴的方式应对农产品生产成本的上升,保证农民的合理收益。改革的基本方略是“分?#20998;?#26045;策、渐进式?#24179;薄?#22269;家2014年启动了新疆棉花、东北大豆目标价格改革;2015年取消了油菜籽的收储政策;2016年启动了东北玉米的价格和收储制度改革;2017年首次下调了稻?#21462;?#23567;麦最低收储价;今年正式推出了稻谷最低?#23637;?#20215;政策改革。这些改革都不同程度地收到实效,特别是新疆棉花目标价格改革、东北玉米价格和收储制度改革的效果超出预期,实现了市场定价和多渠道?#23637;海?#20943;轻了进口压力,改善了库存积压状况,搞活了整个产业链,带动了农业结构调整,同时也基本保障了农民的收益。更重要的是,改革为最?#25112;?#31435;适合我国国情的农产品市场调控体?#26723;?#23450;?#24605;?#23454;的基础。

              二、农村集体产权制度改革。农村集体经济长期存在着产权界定不清、所有者主体缺位、少数干部说了算、农民的权益体现不够等问题。深化农村集体产权制度改革,就是要探索市场经济条件下农村集体经济更?#34892;?#30340;实?#20013;?#24335;。按照党的十八届三中全会的要求,国家在29个省(区、市)的一些县市组织开展了这项改革试点。

              改革的主要内容是对集体经?#23186;?#34892;股份合作制改造,赋予农民集体资产股份权能。主要做法是,通过清产核资、界定?#31245;比ā?#35774;置股权,把集体经营性资产按人头量化到个人,过去的集体资产是“人人有份、人人无份?#20445;?#29616;在是真正的按份共有了。改革还实现了确权赋能,赋予了农民占有、收益、继承的权利,并积极探索赋予农民抵押、担保、有偿退出的权利,还成立了社员(股东)代表大会,组建了股份合作社或经济合作社,进行了法人登记。

              ?#19994;?#36825;些试点地区去看,改革确实取得了明显的成效,不仅摸清?#24605;业祝?#37325;新赋予了农民财产权利和民主权利,增加了农民财产性收入,而且建立了决策和分配的激励机制、?#38469;?#26426;制,农民对集体经济更关心了,要素可以流动了,多数地方的集体经济在改革后得到了发展壮大。

            现场观众聆听演讲。新华网 李林摄

            现场观众聆听演讲。新华网 李林摄

              集体产权制度改革还有两个问题要特别注意。一是农村集体经?#31859;?#32455;带有鲜明的社区?#38498;?#21512;作性,股份通常只能在组织?#31245;?#20043;间流转,这与企业的股份制改革是很不相同的。因此,改制后的集体经济要实现与市场的?#34892;?#23545;接,还要进行新的组织创新和制度创新。二是不同地区集体经济实力差异很大,直接影响到改革后分红的兑现和实际效果。因此,?#24179;?#36825;项改革要统筹谋划、突出重点,确保改革取得实效。

              三、农村宅基地改革。?#37213;?#20892;村宅基地领域存在的问题相当突出,主要是:管理缺失,超标准占地、超面积建房、“一户多宅”现象普遍存在;土地利用粗放,一方面大?#32771;?#21344;耕地,另一方面村庄空心化现象严重;保障难度大,一些建设用地紧张的地方已经到了无宅基地可批的程度,?#32422;?#20892;户的宅基地用益物权权能不完整,极易引发矛盾。2015年,经全国人大授权,国家在15个省(区、市)的15个县市开展了改革试点,重点是围绕“两完善、?#25945;?#32034;?#20445;?#23436;善宅基地权益保障和取得方式、完善宅基地管理制度、探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制)先行先试。

              试点地区积极探索,不仅通过调查摸底、登记造册,摸清宅基地和房屋基本情况,重新界定“户”的概念和“宅”的标准,该腾退的腾退,特别有意义的是把有偿使用贯穿于宅基地取得、置换、转让、流转、退出全过程,增强?#24605;?#20307;经济调节宅基地供求和利益平衡的能力,是一个很大的进步。改革不仅解决了积弊多年的宅基地占有使用不公平问题,还?#34892;?#22320;节约和保护了耕地,一般可节地5-8%,若以全国农村?#29992;?#28857;占地2.6亿?#37117;疲?#33410;地5%,就是1300万亩。

              ?#24179;?#20892;村宅基地改革,要特别注意处理好保障性与财产性的关系。为什么呢?因为农村宅基地?#23616;?#19978;是集体经?#31859;?#32455;为其?#31245;?#25552;供的住房保障,它的取得只能限于集体经?#31859;?#32455;?#31245;保?#36825;种属性决定了农户拥有的宅基地使用权和房屋产权是有边界的,不可能完全?#26102;?#21270;和市场化,改革要正确把握好这个方向。(编辑:薛?#19990;紜?#35299;轶鹏)

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            2018-04-2635-1

            2018-05-0336

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            杜鹰

            国务院参事、国家发展改革委原副主任 /  2 篇文章

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            当?#25314;?#25913;革已成中国各界共识。改革为年满65岁的中国注入动力的同时,将为世界带?#35789;?#20040;,我们都在期待。

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            杜鹰:农业供给侧结构性改革要激活农业新动能

            对于如何深入?#24179;?#20892;业供给侧结构性改革,杜鹰提出改革的三大主攻方向:优化供给结构、转变发展方式、培育发展新动能。

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